e-Podatki

Czas trwania kontroli skarbowej 2008-10-07


Interpelacja do ministra finansów oraz odpowiedź w sprawie pokrywających się uprawnień urzędów skarbowych i urzędów kontroli skarbowej.

Interpelacja nr 4591 do ministra finansów w sprawie pokrywających się uprawnień urzędów skarbowych i urzędów kontroli skarbowej

(...) Szanowny Panie Ministrze! Podstawowym celem ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z 2 lipca 2004 r. była jasna regulacja zasad, jakie obowiązują przy prowadzeniu tego typu aktywności zarówno przez osoby fizyczne, jak i przez zorganizowane firmy. Ustawa nakłada na przedsiębiorstwa określone obowiązki, jednocześnie nadając podmiotowi prowadzącemu działalność ochronę prawną. Jednym z podstawowych praw przedsiębiorcy (korzystnych dla niego) jest zobowiązanie się państwa do tego, aby kontrola u przedsiębiorcy odbywała się według jasnych określonych przepisami prawa regulacji.

Zgodnie z brzmieniem art. 83 ww. ustawy czas trwania wszystkich kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym nie może przekraczać: w odniesieniu do mikro, małych i średnich przedsiębiorstw – 4 tygodni; w odniesieniu do pozostałych przedsiębiorców – 8 tygodni.

Taka jest ogólna bardzo ważna zasada dotycząca czasu trwania kontroli u przedsiębiorcy. Innym bardzo istotnym prawem podmiotowym osób prowadzących działalność gospodarczą jest zapis art. 82 tej ustawy, który stanowi, że nie można równocześnie podejmować i prowadzić więcej niż jednej działalności przedsiębiorcy. Od tych podstawowych zasad ustawodawca przewidział kilka wyjątków, m.in. gdy kontrola jest uzasadniona zagrożeniem życia lub zdrowia, lub jest to niezbędne do prowadzonego przeciwko przedsiębiorcy śledztwa lub dochodzenia oraz gdy kontrola dotyczy zasadności zwrotu podatku VAT. Przedstawione wyjątki w znacznym stopniu chronią interes Skarbu Państwa. Innym wyjątkiem od tych zasad jest przepis art. 82 ust,. 1 pkt 3 i 83 ust. 2 pkt 3, który przewiduje, że nie stosujemy ich, jeżeli odrębne przepisy przewidują możliwość kontroli w toku postępowania prowadzonego przez ten organ.

Powołane wyżej przepisy dotyczą postępowań prowadzonych przez inspektorów kontroli skarbowej, gdzie na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o kontroli skarbowej w ramach wszczętego postępowania kontrolnego organ kontroli skarbowej może przeprowadzić kontrolę podatkową (art. 13 ust. 3 tej ustawy). Taka interpretacja i stanowisko zostały potwierdzone w piśmie Ministerstwa Finansów z dnia 30 sierpnia 2004 r. nr KS 9/03/1335/04/4824.

W praktyce poprzez taką interpretację tych przepisów Urząd Kontroli Skarbowej może prowadzić kontrolę u każdego przedsiębiorcy bez żadnych ograniczeń czasowych, a dodatkowo może rozpocząć kontrolę nawet wtedy, gdy przedsiębiorcę kontroluje np. ZUS czy PIP. Co ciekawe takich szerokich praw nie posiadają urzędy skarbowe, które muszą rygorystycznie przestrzegać opisanych wyżej zasad, bo wyciągnięte byłyby wobec nich konsekwencje prawne. Na uwagę zasługuje fakt, że urzędy skarbowe także mogą w każdej chwili skontrolować każdego podatnika i czas przewidziany przez ustawę o swobodzie działalności gospodarczej jest dla nich wystarczający.

Taka bezlimitowa kontrola przedsiębiorcy ma bardzo ujemne skutki dla jego działalności, gdyż podatnik nie jest pewny, kiedy kontrola się zakończy, traci czas, będąc w ciągłej gotowości do współpracy, nie może zająć się swoją pracą, tak jak przed kontrolą. Niejednokrotnie wielomiesięczne kontrole UKS-u dezorganizują pracę przedsiębiorców, powodując wymierne straty finansowe.

Wyjściem z takiej sytuacji może być albo zmiana interpretacji ww. przepisów przez Ministerstwo Finansów, albo doprecyzowanie ich w takim duchu, że inspektorów UKS także obowiązywałby limit czasowy i limit ilości kontroli u przedsiębiorcy. Trzeba jeszcze raz przypomnieć, że urzędy skarbowe wykonują takie same kontrole, a przestrzegają opisanych zasad, czy więc przywilej dany urzędom kontroli skarbowej jest wobec tego uzasadniony?

Szanowny Panie Ministrze! Wobec powyższego pytam: Czy w Ministerstwie Finansów zamierza się podjąć prace (a może już trwają), które w sposób jednoznaczny uregulują powyższe kwestie? (...)

Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów – z upoważnienia ministra – na interpelację nr 4591 w sprawie pokrywających się uprawnień urzędów skarbowych i urzędów kontroli skarbowej

(...) Szanowny Panie Marszałku! W odpowiedzi na interpelację posła na Sejm RP pana Włodzimierza Karpińskiego w sprawie pokrywających się uprawnień urzędów skarbowych i urzędów kontroli skarbowej uprzejmie informuję.

W przepisach art. 82 ust. 1 pkt 3 oraz art. 83 ust. 2 pkt 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej uregulowano wyjątki od ogólnych zasad, zgodnie z którymi ograniczeń co do czasu trwania oraz ilości kontroli nie stosuje się w przypadku, gdy odrębne przepisy przewidują możliwość przeprowadzenia kontroli w toku postępowania prowadzonego przez organ. Zgodnie z art. 31 ust. 2 pkt 3 ustawy o kontroli skarbowej postępowanie kontrolne oznacza postępowanie podatkowe. W ramach (w toku) wszczętego postępowania kontrolnego organ kontroli skarbowej może przeprowadzić kontrolę podatkową (art. 13 ust. 3 ustawy o kontroli skarbowej). W związku z powyższym norma prawna zawarta w art. 13 ustawy o kontroli skarbowej wypełnia dyspozycje z art. 82 ust. 1 pkt 3 i art. 83 ust. 2 pkt 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przedstawiony sposób rozumienia ww. przepisów znajduje potwierdzenie zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie.

Powyższa wykładnia przepisów została przedstawiona również w piśmie generalnego inspektora kontroli skarbowej z dnia 31 sierpnia 2004 r., nr KS 9/03/1335/04/4824 skierowanym do dyrektorów urzędów kontroli skarbowej. Jednocześnie w piśmie tym GIKS wskazał, że zasadą powinno być podejmowanie wszelkich działań, które umożliwią prowadzenie kontroli podatkowej w terminach wymaganych przez ustawę o swobodzie działalności gospodarczej, zaś stosowanie wyłączeń powinno mieć miejsce tylko w toku kontroli prowadzonej w ramach wszczętego postępowania kontrolnego, kontynuowanej w uzasadnionych przypadkach.

W tym kontekście podkreślenia wymaga, że kwestia niestosowania niektórych przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej do kontroli prowadzonych przez organy kontroli skarbowej nie wynika z interpretacji przyjętej przez Ministerstwo Finansów, lecz znajduje wprost swą podstawę w konstrukcji, treści i wzajemnej relacji odpowiednich przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz ustawy o kontroli skarbowej.

Wyłączenie kontroli skarbowej z ograniczeń przewidzianych w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej przy jednoczesnym objęciu tymi ograniczeniami urzędów skarbowych znajduje swoje uzasadnienie także w zakresie przedmiotowym i podmiotowym kontroli skarbowej. Zadania realizowane przez kontrolę skarbową nie są analogiczne do zadań urzędów skarbowych. Należy zwrócić uwagę, że kontrola skarbowa prowadzona jest co do zasady wobec szczególnych grup przedsiębiorców prowadzących działalność o dużych rozmiarach, podejrzewanych o naruszanie przepisów prawa podatkowego i prawa karnego skarbowego, uchylających się od kontroli.

Kontrola skarbowa koncentruje swoje działania na szarej strefie gospodarki, co oznacza przeciwdziałanie aktywności podmiotów prowadzących działalność zarobkową, nie mającą charakteru przestępczego, ale prowadzoną bez wnoszenia odpowiednich opłat, stosownych podatków i bez przestrzegania obowiązujących norm prawnych.

Niemniej ważną sferą zainteresowania kontroli skarbowej jest czarna strefa gospodarki, obejmująca działalność mającą charakter przestępczy. W efekcie kontrola skarbowa działa w obszarach, w których występuje szczególnie duże natężenie i skala stwierdzanych nieprawidłowości, szczególnie wrażliwych z punktu widzenia interesów Skarbu Państwa: niezarejestrowanej działalności gospodarczej i nierejestrowanego obrotu towarami i usługami, obrotu paliwami płynnymi i gazem płynnym, obrotu złomem, obrotu artykułami elektronicznymi, handlu w Internecie. Przeprowadzane kontrole dotyczą szczególnie dotkliwych dla budżetu państwa rodzajów oszustw podatkowych takich jak: oszustwa karuzelowe i oszustwa typu: znikający podatnik. Prowadzenie kontroli wobec tych kategorii przedsiębiorców wiąże się na ogół z koniecznością podjęcia wielu skomplikowanych czynności kontrolnych, np. zasięgania opinii biegłych, przeprowadzania sprawdzeń u kontrahentów, a w niektórych przypadkach również z trudnościami w prowadzeniu tych czynności związanymi ze świadomym utrudnianiem i przedłużaniem prowadzenia kontroli przez kontrolowanych, m.in. poprzez częste zmiany pełnomocników, a w skrajnych przypadkach ustanawianie pełnomocnika poza terytorium RP, zmiany adresów do doręczeń, częste zmiany osób reprezentujących osobę prawną.

W związku z powyższym kontrole prowadzone przez organy kontroli skarbowej charakteryzują się dużą czasochłonnością. Na czas trwania kontroli wpływa także: ilość dokumentów księgowych niezbędnych do przeanalizowania w trakcie kontroli, potrzeba weryfikacji dokumentów kontrolowanego u jego kontrahentów, konieczność korzystania z pomocy prawnej zagranicznych organów podatkowych, przesłuchiwanie znacznej ilości świadków i in. Jednocześnie z prowadzonego przez Ministerstwo Finansów monitoringu czasu trwania kontroli wynika, że z ponad 5 tys. kontroli prowadzonych przez organy kontroli skarbowej niespełna 25 % trwa dłużej niż 6 miesięcy. Najczęściej występującymi przyczynami przedłużania kontroli w toku są: podejmowanie czynności sprawdzających u kontrahentów kontrolowanego, brak współpracy ze strony kontrolowanego, oczekiwanie na materiały dowodowe z innych podmiotów (banki, obce administracje podatkowe, inne urzędy kontroli skarbowej), oczekiwanie na zakończenie czynności (postępowań) prowadzonych przez organy ścigania i sądy, szeroki zakres materiału dowodowego podlegającego zebraniu i analizie.

Powyższe czynniki, w opinii Ministerstwa Finansów, uzasadniają odmienne traktowanie organów podatkowych i organów kontroli skarbowej z punktu widzenia stosowania przepisów dotyczących kontroli przedsiębiorców znajdujących się w ustawie. Jednocześnie Ministerstwo Finansów informuje, że omawiane przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej są przedmiotem rządowego projektu nowelizacji tej ustawy przygotowywanej przez Ministerstwo Gospodarki. (...)
(źródło: Sejm)